Публикации
Юрий Мхитарян: Объекты капстроительства нуждаются в обеспечении безопасности на законодательном уровне
Юрий Мхитарян,
генеральный директор НИИ «Интерэкомс», СРО Союз «СтройСвязьТелеком»,
член Экспертного совета при Комитете по экономической политике Совета Федерации,
помощник члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ,
д.э.н., академик Международной академии информатизации
В конце 2015 г. одной из самых обсуждаемых в профессиональном сообществе тем стала возможность отмены обязанности членов саморегулируемой организации получать свидетельства о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Инициаторы изменений исходили из предположения о том, что свидетельства о допуске к работам важно сохранить только в случае заключения организациями договора подряда на выполнение работ на конкурсной основе с органами государственной власти. Насколько это соответствует установившейся в России системе ценностей, нормам права, регулирующим отношения в сфере безопасности, сложившейся практике управления?
По данным Росстандарта строительство по-прежнему остается одной из наиболее травмоопасных отраслей. Это неоднократно отмечал Министр труда и социальной защиты Российской Федерации М.А. Топилин в своих публикациях и выступлениях.
Очевидно, что безопасность работ на объектах капитального строительства необходимо обеспечивать, для чего предпринимается система мер. Чтобы получить право на выполнение работ на объекте капитального строительства организация должна получить свидетельство о допуске к этим работам, подтверждающее ее способность безопасно и качественно выполнять данные работы. Свидетельство о допуске к работам выдается саморегулируемой организацией, членом которой является строительная организация.
Обеспечение безопасности при создании объектов капитального строительства на основе выдачи саморегулируемой организацией свидетельств о допуске к работам в системе мер по обеспечению безопасности является наиболее значимым событием в экономике Российской Федерации за последнее десятилетие. Саморегулируемые организации строительной отрасли – субъекты права, некоммерческие организации, деятельность которых осуществляется за счет средств организаций-участников рынка и направлена на предупреждение причинения вреда, повышение качества работ на объектах.
Система саморегулирования строительной отрасли функционирует на основе императивных норм, обязательных для исполнения участниками саморегулируемых организаций за счет средств предпринимателей, но ее эффективность в определяющей мере зависит от эффективности императивных норм. Конечно, они требуют совершенствования. В этом уверены не только органы государственного управления, но и все субъекты права.
По данным Росстата, с момента ввода обязательной системы саморегулирования в строительной отрасли наметился тренд на снижение численности пострадавших с утратой трудоспособности и случаев со смертельным исходом. Так, при снижении общего числа пострадавших со смертельным исходом по всем видам экономической деятельности в стране с 2009 по 2013 гг. на 13,6%, в строительстве этот показатель достиг 33%, что составило самый высокий процент уменьшения числа пострадавших со смертельным исходом среди всех видов экономической деятельности в стране.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации для выполнения отдельных видов работ (а их 293 в многоотраслевом строительном комплексе, охватывающем общегражданское строительство) при строительстве на объектах капитального строительства организация должна иметь определенное количество аттестованных специалистов, имеющих необходимое образование и соответствующий стаж. Установленные законодательные нормы стали результатом анализа прошлого опыта, и статистика свидетельствует об их правильности.
Между тем нередки случаи, когда организация допускается до строительных работ без свидетельств о допуске к этим работам или по фиктивным свидетельствам о допуске. Основным экономическим законом капитализма является закон прибавочной стоимости. Капитал всеми способами стремится взломать преграды на пути возрастания прибавочной стоимости – прибыли. В условиях рыночных отношений предприниматель независимо от формы собственности ориентирует свою деятельность на систематическое получение прибыли.
Непрерывное повышение квалификации работников, подтверждение их соответствия установленным требованиям, надлежащая организация процессов управления, охраны труда, равно как и получение свидетельств о допуске к проведению определенных видов работ – все это необходимые, но затратные элементы правильной организации деятельности строительной компании. Между тем собственники и менеджмент для получения большей прибыли иногда стремятся избегать дополнительных затрат. Все это в конечном итоге приводит к снижению эффективности экономики.
Факты осуществления строительных работ без свидетельств о допуске к таким работам на объектах капитального строительства подтверждаются. Следовательно, не настолько данное нарушение наказуемо, чтобы стать преградой на пути желания снизить требования к безопасности, работать без свидетельств о допуске к работам или по фиктивным свидетельствам.
По данным статистики, только в 2015 г. при выполнении работ, не требующих обязательного наличия свидетельства о допуске к строительным работам, погибли 92 человека. 26% всех смертельных случаев на строительстве произошло из-за того, что по этим видам работ не требовалось обязательного наличия у строительных организаций свидетельств о допуске к работам. Это еще раз подтверждает актуальность требования о необходимости при осуществлении работ на объектах капитального строительства иметь свидетельство о допуске к работам.
Только свидетельство, выданное саморегулируемой организацией, подтверждает, что строительная организация обладает необходимыми квалифицированными специалистами, способными выполнять работы на объектах капитального строительства, обеспечивая безопасность жизни, здоровья людей, а также то, что у такой организации имеются солидарные ответчики за качество и безопасность ее работ – соответствующая саморегулируемая организация, а также имеется страхование гражданской ответственности перед третьими лицами.
В условиях капиталистических рыночных отношений и производства только эффективные нормы права способны перенаправить организационную деятельность с обеспечения получения систематической прибыли на достижение социальных целей, безопасность, научно-технический прогресс.
Основополагающее положение эффективной экономики, успешно развивающегося общества – обеспечение ответственности, безопасности, профессионализма, равенства и ответственности всех субъектов права. Независимо от того, малое это предприятие или крупное, орган государственного управления или муниципальное образование, действия субъектов права должны направляться законом, и действия (бездействия), причиняющие вред, должны возмещаться.
Ни Росстат, ни Минстрой России, ни другие государственные органы или некоммерческие организации не обладают сведениями о том, какие объекты капитального строительства создаются строительными организациями, имеющими свидетельства о допуске к работам, а какие – не имеющими таковых.
Насколько эффективна норма права, определяющая необходимость получать свидетельства о допуске к работам, влияющим на безопасность работ на объектах капитального строительства? Данная норма права мотивирует участников саморегулируемых организаций применять дополнительную имущественную ответственность для разработки и реализации предупредительных мер, направленных на предупреждение причинения вреда жизни, здоровью человека, его деятельности, окружающей среде.
Дополнительная имущественная ответственность выступает в двух формах. Первая направляет действия участников рынка на разработку и реализацию предупредительных мер (разработка требований к выполнению определенного вида работ, организация системы контроля, дисциплинарное воздействие, наличие определенного количества специалистов, повышение их квалификации, квалификационная аттестация, система охраны труда и здоровья, повышение качества, участие организации в разработке правил предпринимательской деятельности и т.д.).
Вторая форма дополнительной имущественной ответственности направлена на возмещение причинения вреда. Для этого формируются компенсационные фонды, создается страхование гражданской ответственности. Безопасность обеспечивается при приоритете мер, направленных на предупреждение причинения вреда.
На объектах капитального строительства выполняется 293 вида работ, отличающихся друг от друга, что предъявляет различные требования к организации деятельности, а также к наличию в организации специалистов с разным уровнем образования и квалификации.
Практика убедительно показывает: свидетельства о допуске к работам позволяют учитывать способность организации выполнять соответствующие работы ответственно, профессионально, безопасно для жизни, здоровья и деятельности людей. Одно из основополагающих положений рыночной экономики – юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом – необходимо в полной мере реализовать в российской экономике. Предупредительные меры, направленные на обеспечение безопасности, должны получить приоритетное применение во всех сферах деятельности.
Время и условия развития экономики требуют ответственности, профессионализма, безопасности действий органов государственного управления. Ст. 53 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц», находит все более широкое применение как в нормативных правовых актах, так и в практической деятельности.
Безопасность работ на объектах капитального строительства и создание условий ее обеспечения должны войти в число стратегических задач, решаемых Минстроем России, Правительством России. Тогда состоится диалог профессионального сообщества с органами государственного управления, участниками рынка. Тогда станет значительно меньше желающих выполнять работы на объектах капитального строительства без свидетельств о допуске к работам, а во власти – меньше желающих в угоду капиталу устранять положения (в числе которых и необходимость наличия свидетельств о допуске к работам, и саморегулирование), требующие большей ответственности, профессионализма и безопасности от участников строительной отрасли.
Пора принимать в стране законодательные меры, позволяющие ограничивать стремление к прибылям в ущерб безопасности жизни, здоровья и деятельности людей. Пора расстаться с «авось» и перейти к профессиональному управлению, в котором предупредительные меры займут свое приоритетное место, будет обеспечена поддержка деятельности саморегулирования, цель которого состоит в предупреждении причинения вреда жизни, здоровью и деятельности людей.
Российская Федерация выступает гарантом обеспечения безопасности человека и гражданина. Конституция Российской Федерации провозглашает и гарантирует обеспечение безопасности жизни и деятельности человека как высшую ценность и важнейшую задачу государства. Основополагающий конституционный принцип содержит императивное требование к государству, органам государственного управления, должностным лицам при выполнении своих функций и обязанностей постоянно исходить из приоритетов человека, его интересов во всей системе правоотношений.
Конституционно-правовая обязанность российского государства в сфере обеспечения безопасности объектов капитального строительства – это одно из направлений обеспечения национальной государственной безопасности Российской Федерации.
В связи с тем, что государством поручено саморегулируемым организациям в строительной отрасли обеспечивать безопасность жизни и здоровья людей при выполнении работ на объектах капитального строительства, важно на законодательном уровне создать условия для достижения поставленной цели.
Саморегулируемые организации строительной отрасли – социально ориентированные некоммерческие организации, деятельность которых направлена на достижение социальной, государственной цели, важнейшей задачи обеспечения безопасности, формирования системы ценностей, требований к организации деятельности. Необходимо избегать демпинга требований к организации деятельности участников рынка и создать государственную программу поддержки деятельности саморегулируемых организаций и их участников.
Выводы
1. Выдача свидетельства о допуске к работам на объектах капитального строительства саморегулируемыми организациями снижает риск причинения вреда жизни и деятельности человека, окружающей среде.
2. Анализ семи лет практического применения саморегулирования свидетельствует: уменьшилось число пострадавших со смертельным исходом и увеличилось число пострадавших при выполнении работ, на которые не требовалось обязательное наличие свидетельств о допуске к работам.
3. Выдача свидетельств о допуске к работам на объектах капитального строительства позволяет регулировать отношения по обеспечению безопасности объектов капитального строительства.
4. Свидетельства о допуске к работам, выдаваемые саморегулируемыми организациями, позволяют переориентировать деятельность организаций, направляемую на систематическое получение прибыли, на деятельность по обеспечению безопасности, формированию дополнительной имущественной ответственности, разработку и реализацию мер предупреждения причинения вреда.
5. При всей важности имущественной ответственности, направленной на возмещение причинения вреда (страхование, компенсационные фонды), эффективная модель саморегулирования может быть организована на основе приоритета имущественной ответственности, направленной на предупреждение причинения вреда.
6. Отмена необходимости получения свидетельств о допуске к работам ставит под угрозу возможность выполнения работ на объектах капитального строительства, влияющих на безопасность работ, без угрозы для жизни, здоровья человека, окружающей среды.
7. Предположение о том, что свидетельства о допуске к работам и членство в саморегулируемых организациях необходимы только строительным компаниям, участвующим в торгах и получающим госзаказы, не решит конституционно поставленную задачу по обеспечению безопасности работ на объектах капитального строительства. Ведь данные строительные компании привлекают субподрядные организации для выполнения строительных работ, а значит, субподрядчики также должны обеспечивать безопасность работ, что необходимо подтверждать наличием свидетельства о допуске и членством в саморегулируемых организациях.
8. Законодательное обеспечение безопасности объектов капитального строительства возможно посредством создания равных условий ответственности всех субъектов права, в том числе органов государственного управления.
9. Необходимо расширить практику возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
10. Безопасность при создании объектов капитального строительства зависит от эффективности установленных императивных мер.
11. Передача задач и функций органов государственного управления по предупреждению причинения вреда саморегулируемым организациям строительной отрасли определяет необходимость организации поддержки социально ориентированным саморегулируемым организациям на государственном уровне.
12. В целях обеспечения безопасности работ на объектах капитального строительства Минстрою России важно рассматривать в числе стратегических целей обеспечение безопасности жизни, здоровья людей, охраны окружающей среды при выполнении работ, влияющих на безопасность.
13. Необходимо усилить контроль за выполнением организациями строительных работ, не допускать осуществления работ на объектах капитального строительства организациями, не имеющими свидетельств о допуске к видам работ, выполняемых на объектах капитального строительства, оказывающих влияние на безопасность жизни, здоровье людей.
